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21.09.2017 - lavori pubblici

TRACCIABILITÀ DEI FLUSSI FINANZIARI – RIEPILOGO NORMATIVA

Con Determinazione n. 4 del 7 luglio 2011 l’ANAC ha approvato una nuova linea guida sul tema della tracciabilità dei pagamenti nell’ambito di lavori pubblici a suo tempo introdotta con l’articolo 3 della legge 13 agosto 2010, n. 136, anche alla luce di alcune novità introdotte dal D.Lgs. 56/2017, più noto come decreto correttivo del Codice degli appalti pubblici.Con Determinazione n. 4 del 7 luglio 2011 l’ANAC ha approvato una nuova linea guida sul tema della tracciabilità dei pagamenti nell’ambito di lavori pubblici a suo tempo introdotta con l’articolo 3 della legge 13 agosto 2010, n. 136, anche alla luce di alcune novità introdotte dal D.Lgs. 56/2017, più noto come decreto correttivo del Codice degli appalti pubblici.Si ritiene possa essere utile fare un sunto delle indicazioni dell’Autorità anticorruzione cogliendo l’occasione per riassumere la normativa, specie in relazione agli aspetti di diretto interesse per le imprese associate. Si rammenta che l’intero testo normativo che disciplina la materia è consultabile sul sito internet www.ancebrescia.it , nella categoria “lavori pubblici”, nell’articolo pubblicato il 30.01.2012 dal titolo “Testo della legge sulla tracciabilità dei pagamenti in appalti pubblici”.I pilastri fondamentali dell’art. 3 della legge n. 136/2010 sono:a) l’utilizzo di conti correnti dedicati per l’incasso ed i pagamenti di movimentazioni finanziarie derivanti da contratto di appalto;b) il divieto di utilizzo del contante per incassi e pagamenti di cui al punto a) e di movimentazioni in contante sui conti dedicati;c) l’obbligo di utilizzo di strumenti tracciabili per i pagamenti.

La filiera delle imprese
Il comma 1 dell’art. 3 della legge n. 136/2010 afferma: “Gli appaltatori, i subappaltatori e i subcontraenti della filiera delle imprese nonché i concessionari di finanziamenti pubblici anche europei a qualsiasi titolo interessati ai lavori, ai servizi e alle forniture pubblici devono utilizzare uno o più conti correnti bancari o postali (…)”.Al riguardo si osserva che il decreto legge n. 187/2010, all’art. 6, comma 3, ha indicato i confini perimetrali della nozione, facendovi rientrare i subappalti di cui all’art. 105 dell’attuale Codice e le forniture, nonché i subcontratti stipulati per l’esecuzione, anche non esclusiva, del contratto.Il criterio a cui ricorrere è quello della stretta dipendenza funzionale della prestazione oggetto del subcontratto rispetto a quella dell’appalto principale, con esclusione, pertanto, di quelle tipologie di attività collaterali, in cui viene a scemare il nesso di collegamento con il contratto principale.Non sono sottoposti alla normativa i contratti finalizzati all’acquisto di beni che confluiscono nelle scorte di magazzino dell’operatore economico.

I flussi finanziari soggetti a tracciabilità
Dall’ampia dizione impiegata dall’art. 3, comma 1, discende che la tracciabilità dei flussi finanziari trova applicazione, tra l’altro, ai flussi finanziari derivanti dai seguenti contratti:1) contratti di appalto di lavori, servizi e forniture, anche quelli esclusi in tutto o in parte dall’ambito di applicazione del Codice, di cui alla Parte I, Titolo II, dello stesso, fatte salve le ipotesi di esclusione degli obblighi di tracciabilità individuate nel presente atto;2) concessioni di lavori e servizi;3) contratti di partenariato pubblico privato;4) contratti di subappalto, subfornitura e subcontratti;5) affidamenti diretti;6) contratti affidati a contraente generale.

Opere a scomputo oneri affidate da privati
Per quanto riguarda i lavori pubblici da realizzarsi da parte dei soggetti privati, titolari di permesso di costruire, che assumono in via diretta l’esecuzione delle opere di urbanizzazione a scomputo totale o parziale del contributo previsto per il rilascio del permesso, l’Autorità sostiene la piena applicabilità della norma. Si ritiene tale posizione errata. L’Autorità dimentica che per tali opere la norma (art.1, comma 3 del Codice) prevede che “in relazione alla fase di esecuzione del contratto si applicano esclusivamente le norme che disciplinano il collaudo”, che viene gestito dall’Amministrazione comunale. Considerato che l’esecuzione di tali opere a scomputo oneri è esclusa dall’applicazione del Codice, rimane esclusa anche dall’applicazione della disciplina in esame sui flussi finanziari.

Contratti nei settori speciali
Sono soggetti agli obblighi di tracciabilità i flussi finanziari derivanti dai contratti stipulati dalle imprese pubbliche nell’ambito dei settori “speciali” individuati dalla direttiva 2014/25/UE e dal Codice, Parte II, Titolo VI, Capo I, mentre sono da ritenersi esclusi i contratti di diritto privato stipulati dalle imprese pubbliche al di fuori di tali attività.

Cessione dei crediti
I cessionari dei crediti da corrispettivo di appalto, concessione, concorsi di progettazione ed incarico di progettazione sono tenuti ad indicare il CIG (e, ove necessario, il CUP) e ad effettuare i pagamenti all’operatore economico cedente mediante strumenti che consentono la piena tracciabilità, sui conti correnti dedicati.

Modalità di attuazione della tracciabilità
Gli obblighi di tracciabilità si articolano essenzialmente in tre adempimenti:1. utilizzo di conti correnti bancari o postali dedicati alle commesse pubbliche, anche in via non esclusiva.2. effettuazione dei movimenti finanziari relativi alle medesime commesse pubbliche esclusivamente con lo strumento del bonifico bancario o postale ovvero con altri strumenti di pagamento idonei a consentire la piena tracciabilità delle operazioni;3. indicazione negli strumenti di pagamento relativi ad ogni transazione del codice identificativo di gara (CIG) e, ove obbligatorio ai sensi dell’art. 11 della legge 16 gennaio 2003, n. 3, del codice unico di progetto (CUP).

Utilizzo di conti correnti bancari o postali dedicati
I pagamenti effettuati dalla stazione appaltante a favore dell’appaltatore e quelli effettuati dall’appaltatore nei confronti dei subcontraenti e da questi ad altri operatori economici devono transitare su conto corrente dedicato, bancario o postale; su tale conto devono essere effettuate sia le operazioni in entrata che quelle in uscita (pagamenti ed incassi).Il conto corrente può essere dedicato anche in via non esclusiva e, pertanto, esso può essere utilizzato promiscuamente per più commesse, purché, secondo quanto disposto dall’art. 6 comma 4 del d.l. n. 187/2010, per ciascuna commessa sia effettuata la comunicazione di cui al comma 7 dell’art. 3 della legge n. 136/2010. Inoltre, sui medesimi conti possono essere effettuati movimenti finanziari anche estranei alle commesse pubbliche comunicate.È, altresì, ammesso dedicare più conti alla medesima commessa, così come dedicare un unico conto a più commesse. Gli operatori economici, inoltre, possono indicare come conto corrente dedicato anche un conto già esistente, conformandosi tuttavia alle condizioni normativamente previste.Considerato che un fornitore può avere una molteplicità di contratti stipulati con la medesima stazione appaltante, è ammissibile che lo stesso comunichi il conto corrente dedicato una sola volta, valevole per tutti i rapporti contrattuali. Con tale comunicazione l’appaltatore deve segnalare che, per tutti i rapporti giuridici che verranno instaurati con la medesima stazione appaltante (presenti e futuri), si avvarrà – fatte salve le eventuali modifiche successive – di uno o più conti correnti dedicati (indicandone puntualmente gli estremi identificativi) senza necessità di formulare apposite comunicazioni per ciascuna commessa.

Reintegro dei conti correnti dedicati
In base al comma 4 dell’art. 3, come modificato dall’art. 7 del d.l. n. 187/2010, “ove per il pagamento di spese estranee ai lavori, ai servizi e alle forniture di cui al comma 1 sia necessario il ricorso a somme provenienti da conti correnti dedicati di cui al medesimo comma 1, questi ultimi possono essere successivamente reintegrati mediante bonifico bancario o postale, ovvero con altri strumenti di pagamento idonei a consentire la piena tracciabilità delle operazioni”. La previsione deve essere letta in connessione con la facoltà, sancita dal comma 2, di impiegare il conto corrente dedicato anche per pagamenti non riferibili in via esclusiva alla realizzazione degli interventi per i quali è stato rilasciato il CIG.

Utilizzo di strumenti di pagamento tracciabili
L’art. 3, comma 1, della legge n. 136/2010 prevede che i movimenti finanziari relativi agli appalti pubblici siano effettuati esclusivamente tramite lo strumento del bonifico bancario o postale ovvero con altri strumenti purché idonei ad assicurare la piena tracciabilità delle operazioni.Si tratta dei pagamenti relativi alla filiera di appaltatore, subappaltatore, fornitore, per i quali occorre quindi garantire che il codice CIG/CUP sia inseribile negli ordini di pagamento e possa essere gestito dalle procedure interne e interbancarie relative allo strumento di pagamento utilizzato. Il requisito della piena tracciabilità sussiste, in primo luogo, per i trasferimenti di fondi effettuati tramite bonifico bancario o postale: le relative procedure di pagamento contemplano, infatti, la possibilità di inserire CIG/CUP nella disposizione di pagamento. Al bonifico bancario o postale devono intendersi assimilati altri servizi di trasferimento di fondi aventi le caratteristiche del bonifico gestiti da prestatori di pagamento diversi dalle banche e dalle Poste (istituti di pagamento e, in prospettiva, istituti di moneta elettronica). Tra gli altri strumenti idonei ad assicurare la tracciabilità si possono annoverare, ad esempio, le c.d. Ri.Ba. (Ricevute Bancarie Elettroniche), prevalentemente usate tra imprese per la riscossione di crediti commerciali. Date le caratteristiche dello strumento, sussiste, peraltro, in questo caso un vincolo relativo alla circostanza che il CUP e il CIG devono essere inseriti fin dall’inizio dal beneficiario invece che dal pagatore: la procedura ha avvio, infatti, con la richiesta da parte del creditore, prosegue con un avviso al debitore e si chiude con l’eventuale pagamento che può essere abbinato alle informazioni di flusso originariamente impostate dal creditore.È ammissibile il pagamento di tasse, tributi o tariffe mediante versamento su conto corrente postale.

Richiesta ed indicazione del CIG e del CUP
L’art. 3, comma 5, della legge n. 136/2010, nel testo riformulato dall’art. 7 del decreto legge n. 187/2010, stabilisce, tra le modalità di attuazione della disciplina sulla tracciabilità dei flussi finanziari, l’obbligo di indicare negli strumenti di pagamento relativi ad ogni transazione, effettuata dalla stazione appaltante e dagli altri soggetti tenuti al rispetto di tale obbligo, il codice identificativo di gara (CIG), attribuito dall’Autorità su richiesta della stazione appaltante e, qualora sia obbligatorio ai sensi dell’art. 11 della legge 16 gennaio 2003, n. 3, il codice unico di progetto (CUP).

Pagamenti privi di CIG e CUP
Il citato art. 3, comma 2, prevede che devono transitare sui conti correnti dedicati le movimentazioni verso conti non dedicati, quali:- stipendi (emolumenti a dirigenti e impiegati);- manodopera (emolumenti a operai);- spese generali (cancelleria, fotocopie, abbonamenti e pubblicità, canoni per utenze e affitto);- provvista di immobilizzazioni tecniche;- consulenze legali, amministrative, tributarie e tecniche.Si deve provvedere a tali pagamenti attraverso un conto corrente dedicato ad uno o più contratti pubblici. Il pagamento deve essere effettuato e registrato per il totale dovuto ai soggetti indicati, anche se non riferibile in via esclusiva ad uno specifico contratto. Ad esempio, se una determinata attrezzatura viene utilizzata con riferimento a più commesse, il relativo pagamento risulterà registrato con esclusivo riferimento ad una delle commesse in questione, mentre non sarà considerato per le altre. Allo stesso modo, i pagamenti a favore dei dipendenti saranno effettuati sul conto dedicato relativo ad una singola specifica commessa, anche se i dipendenti prestano la loro opera in relazione ad una pluralità di contratti.Con riferimento a tali pagamenti si ritiene che non vada indicato il CIG/CUP. I pagamenti di cui al comma 2 dell’art. 3 devono essere eseguiti tramite conto corrente dedicato, anche con «strumenti diversi dal bonifico bancario o postale purché idonei a garantire la piena tracciabilità delle operazioni per l’intero importo dovuto», essendo escluso il ricorso al contante per ogni tipo di operazione e per qualunque importo.Oltre agli usuali strumenti di pagamento, è possibile avvalersi delle carte di pagamento purché emesse a valere su un conto dedicato. È consentito anche l’utilizzo di assegni bancari e postali purché ricorrano tutte le seguenti condizioni:1 i soggetti ivi previsti non siano in grado di accettare pagamenti a valere su un conto corrente (o conto di pagamento);2 il conto su cui vengono tratti i titoli sia un conto dedicato;3 i predetti titoli vengano emessi muniti della clausola di non trasferibilità (non è necessario che sugli stessi venga riportato il CUP e il CIG).

Casistiche particolari
Ai sensi del comma 3 dell’art. 3 della legge n. 136/2010 possono essere eseguiti con strumenti diversi dal bonifico i pagamenti per:- imposte e tasse;- contributi INPS, INAIL, Cassa Edile;- assicurazioni e fideiussioni stipulate in relazione alla commessa;- gestori e fornitori di pubblici servizi (per energia elettrica, telefonia, ecc.).Tali pagamenti devono essere obbligatoriamente documentati e, comunque, effettuati con modalità idonee a consentire la piena tracciabilità delle transazioni finanziarie, senza l’indicazione del CIG/CUP.L’utilizzo di carte di pagamento con spendibilità limitata all’acquisto di una gamma circoscritta di beni o servizi – come le c.d. “carte carburante” – può essere consentito in regime di tracciabilità attenuata, a patto che il CIG sia univocamente collegato al conto dedicato al funzionamento delle carte; le transazioni effettuate da ciascuna delle carte emesse devono essere ricondotte al suddetto CIG.Tenendo conto di quanto previsto dal comma 3 dell’art. 3 della legge n. 136/2010 per i pagamenti effettuati dagli operatori privati in favore di gestori e fornitori di pubblici servizi a rete, si ritiene che anche i pagamenti relativi alle utenze delle pubbliche amministrazioni (quali, a titolo esemplificativo, luce, gas e telefono) possano essere effettuati, analogamente alle modalità indicate nei contratti di mutuo, avvalendosi del RID (ora SDD) senza indicare i codici CIG nel singolo pagamento (ma soltanto nella delega a monte).Per le spese giornaliere di importo inferiore a 1.500 euro, quali a titolo esemplificativo, le spese relative ai pagamenti di valori bollati, imposte ed altri diritti erariali, spese postali, biglietti di mezzi di trasporto, giornali e pubblicazioni, si richiama quanto stabilito al citato comma 3 dell’art. 3 in ordine alla possibilità di utilizzo di sistemi diversi dal bonifico bancario o postale, fermi restando il divieto di impiego del contante e l’obbligo di documentazione della spesa. L’eventuale costituzione di un fondo cassa cui attingere per spese giornaliere, salvo l’obbligo di rendicontazione, deve essere effettuata tramite bonifico bancario o postale o altro strumento di pagamento idoneo a consentire la tracciabilità delle operazioni, in favore di uno o più dipendenti.

Comunicazioni
È stabilito (art. 3, comma 7, della legge n. 136/2010) che i soggetti tenuti al rispetto degli obblighi di tracciabilità comunichino alla stazione appaltante:- gli estremi identificativi dei conti correnti bancari o postali dedicati, con l’indicazione dell’opera/servizio/fornitura alla quale sono dedicati;- le generalità e il codice fiscale delle persone delegate ad operare sugli stessi, o l’indicazione di un documento equipollente in caso di persone fisiche straniere;- ogni modifica relativa ai dati trasmessi.La comunicazione deve essere effettuata entro sette giorni dall’accensione del conto corrente ovvero, nel caso di conti correnti già esistenti, «dalla loro prima utilizzazione in operazioni finanziarie relative ad una commessa pubblica». Si deve, peraltro, ritenere che il termine “utilizzazione” sia stato impiegato nel senso di “destinazione” del conto alla funzione di conto corrente dedicato, dal momento che, sino ad avvenuta comunicazione alla stazione appaltante, non è ipotizzabile l’utilizzo del conto stesso per i pagamenti relativi alla commessa pubblica.Per tutti i rapporti giuridici in atto o che verranno instaurati con la medesima stazione appaltante (presenti e futuri), l’appaltatore/contraente si può avvalere di uno o più conti correnti dedicati, senza la necessità di comunicazioni aggiuntive per ogni commessa pubblica.In caso di persone giuridiche, la comunicazione de qua deve essere sottoscritta da un legale rappresentante ovvero da un soggetto munito di apposita procura. L’omessa, tardiva o incompleta comunicazione degli elementi informativi di cui al citato art. 3, comma 7, comporta, a carico del soggetto inadempiente, l’applicazione di una sanzione amministrativa pecuniaria da 500 a 3.000 euro (art. 6, comma 4, della legge n. 136/2010).Al fine di permettere alle stazioni appaltanti di assolvere all’obbligo di verifica delle clausole contrattuali, sancito dal comma 9 del citato art. 3, i soggetti tenuti al rispetto delle regole di tracciabilità, tramite un legale rappresentante o soggetto munito di apposita procura, devono inviare alla stazione appaltante copia di tutti i contratti sottoscritti con i subappaltatori ed i subcontraenti della filiera delle imprese a qualsiasi titolo interessate ai lavori, ai servizi e alle forniture. La comunicazione può anche avvenire per estratto mediante l’invio della singola clausola di tracciabilità e idonea evidenza dell’avvenuta sottoscrizione; si ritiene, altresì, ammissibile assolvere all’onere di comunicazione mediante l’invio di dichiarazioni sostitutive sottoscritte, secondo le formalità di legge, con le quali le parti danno atto, dettagliandoli, dell’avvenuta assunzione degli obblighi di tracciabilità. Resta, tuttavia, fermo che le stazioni appaltanti e i soggetti della filiera devono comunque effettuare idonei controlli a campione sulle dichiarazioni rese.

Infrastrutture strategiche
L’Autorità non ha esaminato il tema della tracciabilità dei flussi finanziari nelle opere strategiche.Nel merito si rammenta come l’art. 36 decreto legge n. 90/2014 ne abbia previsto un regime specifico.Detto articolo demandava l’onere di definire le modalità per un più stringente controllo finanziario delle “grandi opere” al CIPE, che ha perciò emanato una propria delibera datata 28 gennaio 2015, pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale 155, del 7/7/2015.Il contenuto di dette disposizioni è consultabile sul sito internet www.ancebrescia.it , nella categoria “lavori pubblici”, nell’articolo pubblicato in data 2/10/2015 dal titolo “infrastrutture strategiche – importanti novità in tema di tracciabilità dei flussi finanziari”.

 


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